“营改增”不给力结构性减税亟待总体方案 

作者简介：
　　 赵晓：北京科技大学经济管理学院教授
　　 史贵存：北京科技大学中国经济研究组成员
　　内容辑要：
　　 我国税收的80%以上都来自大中型企业，而结构性减税主要针对的是小微企业，即便将来自小微企业的税全部免掉，它对中国税收所形成的冲击也很小。
　　
　　赵 晓 史贵存
　　
　　 8月中国经济增速持续放缓，多项宏观经济指标（例如，工业增加值、制造业PMI等）较前几个月不但没有好转，反而继续呈现低迷状况，屡创历史新低。这不仅加大了实现全年经济“稳增长”目标的难度，也加大了经济硬着陆的风险。外贸出口疲弱和企业去库存因素拖累了经济增速，而扩大内需政策短期内也难有作为，这使得投资再次充当了救火队员的角色。国家发展改革委基建项目审批力度的加大、审批速度的加快，都显示出政府欲通过大规模投资，来完成全年“稳增长”目标。
　　 由于货币政策两次降息的措施收效甚微，在国际货币流动性仍然较高、国内通胀风险随CPI回升而加大的前提下，货币政策的空间将不得不收窄。在继续保持稳健的货币政策的同时，“稳增长”重心将向财政政策倾斜，下半年财政政策将逐渐加力。当前，投资既出，结构性减税当行：第一、对民生消费减税，对奢侈消费增税；第二、对垄断大型企业增税，对中小型企业减税；第三、对低碳经济减税，对高投入高污染企业增税；第四、对高技术产品减税，对粗放式发展增税。
　　 多年来，我国财政政策对于税收杠杆的利用不够，税收多数情况下仅仅被作为增进政府财政收入的手段。2009年至2012年，虽然政府出台了若干减税措施（例如，对小规模纳税人的税收优惠、物流企业的税收减免等），但同期地方税种也做了很多“加法”。例如，城建税和教育费附加的改革、地方教育附加提高征收标准，城镇土地使用税和土地增值税等税种或提高税率或提高预征比例，恢复征收价格调节基金等。这些增税的措施给地方带来了大量的收入，仅地方教育附加一项每年增收1000亿。今年前7个月，全国财政收入63795亿元，同比增长11.6%，超出预算增长2.6个百分点，而且全年财政超收的概率很大。

从这个角度来看，这次大规模基建投资的推出，也是受今年来财政收入超预期、结构性减税尚无总体方案等因素影响的结果。政府频繁使用投资手段来刺激经济，难免令“调控”变成“空调”，甚至严重阻碍了经济的健康发展。要改变经济发展对投资的依赖，实现“小政府、大市场”的目标，需要通过结构性减税来平衡政府收支，进而促进财税体制改革。
　　 当前，在我国实体经济出现萎缩、制造业面临空前危机的情况下，企业生存环境的恶化更消减了经济发展的潜在动力。要知道，在全球经济环境恶化、国内虚拟经济泡沫化严重的背景下，占企业总数90%以上的中、小、微企业才是经济发展的“生力军”。结构性减税中可供减税的税种多为企业税，营业税改增值税、增值税税率若能从17%下调为13%，那么减税的规模和范围将是空前的。这对萎缩中的实体经济无疑是一针强心剂。
　　 但是，业界呼声很高的结构性减税，由于缺乏整体规划和设计，仍停留在小范围试点和小规模“零敲碎打”的阶段。这不仅难以充当财政政策的调控手段，也难以对提振制造业（尤其是民营企业）带来实质性帮助。我国税收的80%以上都来自大中型企业，而结构性减税主要针对的是小微企业，即便将来自小微企业的税全部免掉，它对中国税收所形成的冲击也很小。结构性减税措施不仅需要落实，其试点范围也需要扩大，减税量限需要提高。
　　 正在上海进行的营改增试点，是目前规模最大的结构性减税措施。但其在上海地域内涉及的减税规模，也仅在100亿元上下，而结构性减税总量至少要以6000亿元作为量限。而仅从过去的税收收入增幅来看，减税空间在一年5000亿~8000亿之间。如果考虑降低收费负担，那么一年减税空间甚至可达到1万亿。在扩大试点的同时，对结构性减税的理论与实证的研究，以及对结构性减税制度的建设急需跟进。
　　 实行结构性减税，既要做好税收“减法”，也要做好税收“加法”。今年酝酿中的税收改革依然不乏增税的措施，主要体现在资源税、消费税改革，房产税改革由试点转向全面推行，以及环保税的开征上。煤炭等行业的资源税从价计征改革，将大幅增加资源省份的税收收入。作为今年税制改革的重点，消费税的征收将会被调整为两方面：一方面，对高耗能消费品，以及不可再生消费品提高消费税；另一方面，对一些居民消费品降低税负。
　　 另外，房产税试点的推广也将增加地方政府的财政收入。这有助于缓和由分税制所导致的中央与地方税收失衡的矛盾，对减轻地方“土地财政”的压力，进而降低房地产价格都有帮助。从现阶段看，房产税改革的主要目标在于调节收入分配和引导住房合理消费，从长远来看，推进房产税改革，可以为地方政府提供持续、稳定的收入来源，并有利于形成政府公共服务水平提高与税收增加的良性循环，改变地方政府行为的短期化倾向，推进政府职能和经济发展方式的转变。
　　 纵观近十年来的税制改革，一个基本适应我国经济社会发展水平的税收制度正在逐步建立和完善。十年历程，我们取得了显著的成就。例如，取消农业税，消除中国城乡税制的最大差异；“两法合并”，实现内外资企业所得税制的统一；增值税改革从“转型”到“扩围”，实现完善税制适量减税的目标。另外，消费税、个人所得税、资源税改革也都取得了相应的成果，这为调节消费结构、缓解社会分配不公、引导资源合理开发利用等做出了突出贡献。
　　 不过我们也要清醒地认识到，随着我国经济社会的发展和政治经济体制改革的深入，新形势下的税收制度改革也面临着艰巨的挑战。当前的税制改革首先要做好“加减法”，并坚定地向结构性减税的大方向迈进。 

(本文已发表于《中国经济导报》，转载需经作者同意。kimbo_chen@126.com)