不减支何谈减税！

    财政部最新公布数据，2012年1-9月全国累计完成财政收入90588亿元，同比增长10.9%，其中税收收入77410亿元，同比增长8.6%，非税收入13178亿元，同比增长27.1%，尤其是9月份非税收入同比增长52.8%。这些数据给我们传递了三个重要信号：第一，由于受经济增长放缓及企业效益下滑的影响，我国税收收入增长速度明显放缓；第二，即便如此，财政收入和税收收入增速再次超过了GDP增速，实际宏观税负必将进一步上升；第三，与去年同期比，虽然税收收入增幅大幅回落，但“堤内损失堤外补”，税收收入下降的同时非税收入却罕见地大幅增长。
     近年来，公众对我国税负持续走高一直质疑声不断，特别是在中国经济不景气的当下，要求切实落实减税政策以帮助中国经济走出困境已经成为大家的共识。但是，上面的数据显示的实际情况显然与我们一直倡导的“结构性减税”目标不是那么一致。从近几年数据变化趋势来看，情形也是如此。2007年，我国小口径宏观税负(税收收入占GDP比重)为17.7%，2011年为19.0%，2012年上半年上升为24.2%；而中口径宏观税负(财政收入占GDP比重)2007年为19.9%，2011年为22.0%，2012年前三季度这一比例更是陡升为28%左右。如果计算大口径宏观税负(还包括社会保障基金收入、土地出让金收入，以及其他各种制度外收入),则现在这一比重很可能已经超过35%。因此，一个不争的事实是，2007年开始正式提出的“结构性减税”政策虽然年年喊年年提，可实际宏观税负却一路走高，民众能感受到的减税力度也始终不是那么随心意。
     造成这一结果与目标相矛盾的原因在于“减税”之前加上的“结构性”这一定语。即“结构性减税”不是追求全面减税，而是有增有减，这样导致的结果就是减税政策约束性太小而弹性太大。减什么减多少，增什么增多少，并没有明确和定量的目标。导致的直接结果就是，到目前为此，“结构性减税”更多的还仅停留在一种政策方向或政策口号上，还缺乏实际可操作的和可预期的减税目标、减税路径和可操作的实施时间表。回顾2007年以来我们实施的主要减税措施和增税措施，我们发现：生产型增值税改革、营业税改征增值税试点、提高个人所得税起征点、降低小微企业的所得税税率等减税措施中真正可圈可点的也就数提高个人所得税费用扣除标准，其他的则更侧重于进行税制改革，所涉及的减税范围或减税规模并不大；而与此同时，一系列普遍性的增税政策(虽有些是收费但实质却类似于征税)却是实打实地陆续推。如开征地方教育费附加、代征工会经费、代征残疾人保障金、消费税扩围并提高税率、严增土地增值税和二手房交易税、大幅提高资源税税率和车船税税额等等。虽说有减有增，但减多少增多少，总体是要增还是要减，至今没有明确的目标，也没有看到相关的统计数据，自然就成了一笔糊涂帐。
     其实，笔者以为，以上看到的都是表象，造成“减税”迟迟不能真正落实的根本原因是财政支出一直在快速增长，支出不减何谈减税！近五年来，我国财政支出以年均20%左右的速度在增长，为满足支出，作为财政收入的主要组成部分——税收收入，也就只能水涨船高了。即便财政收入如此一路高速增长，其实从1990年开始，除2007年外，我国每年的财政支出都大于财政收入，而且赤字有愈来愈大的趋势，2011年财政赤字达到5373亿元。财政部最新数据显示，2012年上半年全国财政支出53893亿元，同比增长21.3%，其中地方财政支出同比增长24%。在目前土地财政收入锐减的情况下，迫于财政支出的刚性压力，各地方政府又怎么可能自费武功，给企业减税呢？
     因此，要想减税必须先减支。否则，即使没有新出台增税政策，依靠税收征管的弹性照样能实现事实上的增税，即名义税负不变而实际税负可能上升。今年6月底，很多地方税务机关就曾以“大会战”或“收过头税”的方式“突击”征税来确保“时间过半任务过半”。之所以出现橡皮筋一样想紧就紧、想松就松的税收征管弹性，主要是由于税务机关的工作一直受制于各级政府的“以完成既定财政收入计划为中心”的指令性行政思维，而产生这一习惯性思维的根源既有政绩的需要，也是支出压力使然。时至今日，随着征管力度的不断强化，税收征管这根皮筋也已经快被拉到了极限，税收潜力继续发掘的空间有限。在这种情况下，政府部门不得不把目光转向了税外收入，于是就有了非税收入的快速上扬。
 实际上，不少学者也早就发现了减税和减支是硬币的两面，减税必先减支。但是，推出减税政策容易，实现减税的另一面——减支却不那么容易。究其原因，主要有三点：一是由于财政支出刚性作用，大幅减支牵扯各方利益，需要决心和魄力；二是政府在全面主导经济发展的道路上越走越远，用于经济建设方面的财政开支也越来越大，减支就等于减政绩，各级地方政府可能心里并不十分愿意；三是目前的预算编制和实际支出缺乏有效硬约束，增支容易减支难。
     综上所述，可初步得出的结论是，在目前的预算制度没有得到改善之前，减支只能是政府部门使用各种手段创收失败之后无奈的选择，而不太可能是政府部门主动的、理性的合理削减。对此，笔者认为要切实减税，可以从以下几个方面去尝试：第一，改进地方政府绩效考核方式，政府要主动从经济领域适当退出，着力打造有限政府、服务政府和责任政府，只有政府的归政府，市场的归市场，财政的刚性支出削减才有希望；第二，大力强化政务信息公开，推进预算监督和支出透明，给财政支出施加外界硬约束，特别是“三公经费”和“经济建设性经费”的削减还可以有所作为；第三，在控制支出(支出即使不削减但至少不能增长过快)的基础上，将“结构性减税”转为整体减税，明确减税规模、减税路径和减税时间表。
     凯恩斯说过“推行赤字政策需要一个重要前提，那就是国家在经济景气时期要尽量多地偿还低迷时期欠下的债务”。由此可见，赤字终究要还，如果不减支，减税肯定无从谈起！
 
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