靶在哪里？路在何方？

——对中国房地产调控十年及当前楼市升温的反思

（赵晓 陈金保）

春节过后，全国各地尤其是一线城市房价的大幅跳涨使得房地产调控再一次被推到了“风口浪尖”。新近“国五条”与细则的相继出台更是预示着，新一轮房地产调控的加码举措又要开始了。

如果从2002年8月26日六部委颁发的217号文件算起，我国房地产调控的历史已足足走过了十年。十年调控的成绩如何？人们看到的是，房价上涨——调控措施出台——房价再上涨——再调控……房价上涨与调控之间二者交替赛跑的游戏似乎无休无止，房地产调控的实际效果不能说一点没有，但肯定是差强人意。

回顾十年的调控历史

细心盘点一下，房地产调控的十年大致可以划分为四个阶段：

第一阶段，调控起步期(2002年至2004年)：主要以收紧土地供给和房地产信贷为主要手段，以抑制房地产市场投资过热为目的。

第二阶段，调控加码期(2005年至2008年上半年)：加码的手段以结构性手段为主，在抑制房地产投资过热的同时，提出“稳房价”的新目标，“国八条”、“新国八条”、“国六条”相继出台，重点打击囤地行为、改善商品房和保障房供应结构、提高首付比例、推出税收调控手段，改善供给结构的同时开始调节商品房投资性需求等等。

第三阶段，紧急救市期(2008年下半年至2009年上半年)：为应对全球性金融危机对中国经济的冲击，政府政策全面转向，以楼市稳定来支持经济稳定，从中央到地方全面放松各项房地产调控措施，甚至出台利率打折等购房刺激政策。

第四阶段，调控全面加码期(2010年)：“遏制房价过快上涨”或“促进房价合理回归”成为突出调控目标，“国十一条”、“新国十条”、“限购令”等号称史上最严厉调控措施相继出炉，涵盖土地供给、信贷、税收、保障房等各方面的住房差别化调控体系逐渐形成。

可以说，历经十年，从单一供给管理转向供给与需求综合管理，从防止房地产市场投资过热转向重点遏制房价过快上涨，我国房地产调控目标逐渐清晰，措施政策体系逐渐建立，特别是住房差别化调控体系的逐步建立是值得肯定的。然而，在肯定调控成绩的同时，难免要问的是，为什么十年调控，甚至包括从2010年开始的号称史上最严厉的调控，其最终结果都难免一次次沦为“空调”呢？

错在哪里？

除了城市化进城加速推进、全球货币泛滥引发通货膨胀等客观背景及其他外在因素外，笔者以为，从政策操作的角度，以下三点尤其值得我们好好反思。

其一，调控目标不够精准。从根本上说，政府力图控制房地产价格其实是反市场的行为，也是超越政府行为能力的目标，政府真正应该做而且可以做的是保障民生以及防范严重的房地产泡沫危机。如此，房地产调控的目的首先应该明确为保民生，也就是建立起适合中国国情的合理的住房保障体系，其次是促进经济的健康稳定增长，最后才是房价的稳定。而在现实中，中国房地产调控的主导目标被确定于房价，但因为中国政府到目前为止始终没有告别经济增长型政府的特点，经济增长目标其实被内定于房地产调控目标之上，因此，房价调控的目标也无法得到始终如一的坚持。

虽然从2005年3月开始，政府就提出要“高度重视稳定住房价格”，并“将稳定房价提高到政治高度”，但是十年的调控历史已经显示了一个清晰的调控脉络，那就是：CPI走高或经济过热，调控政策就加码，调控措施执行也较好，而一旦经济下滑，“保增长”跑到了“稳房价”的前面，调控措施就成了摆设。最典型的就是2008年，上半年还在调控房价过快上涨，而下半年就陆续出台“救房市”政策以“救经济”。2011年和2012年初各地在放松调控上不停搞小动作，其背景也与经济下滑有关，其目的亦是保增长。

说到底，我们其实一直把房地产调控当做短期的经济调控手段，而不是一项长期的经济和社会政策。其背后深层原因，是我们始终奉行GDP第一主义，各级政府如同公司，始终将经济增长作为第一目标，而现实中我国经济增长又对房地产过度依赖，地方财政更是全靠“土地财政”。过去十年间，以“地根”撬动“银根”，以“房地产”创造“GDP”的模式，一直是地方政府间经济竞争的法宝和政绩的最快最好体现，这注定了房地产调控之路必然不通。所以说，因土地财政而明里暗里助推高房价，即使不能说是地方政府的故意之举，起码也是在当前的权力结构和政绩制度安排下，地方政府的无奈或默许之举。但是，当下必须思考的是，这种发展模式到底还能持续多久？思考之一，为了增长，政府制造房地产泡沫，但我们能够任由中国房地产泡沫不断上升吗？思考之二，中国房地产的需求与供给关系正在发生历史性的变化，即由卖方市场开始进入买方市场，中国经济增长模式面临转型，我们还能任由中国经济的增长模式始终由“房”和“车”来主导吗？显然，答案都是否定的。

其二，调控手段不够精准。从经济学角度看，房地产调控无非就是“增供给，抑需求”。从我国的实际看，最重要的还是“抑需求”，特别是抑制投资性需求。有人认为商品房具有投资品和消费品的双重属性，所以主张房地产调控要走市场化道路。但就世界各的经验以及我国的国情而言，走完全的市场化道路都是非常不现实的。房价之所以越调越高，很重要的一点，就是我们的限购措施出台太晚，而且执行很不到位。住房绝对不是普通的商品，不能有钱人想买几套就买几套，想住多大面积就住多大面积，必须给予相应的规制。在我国，收入分配严重失衡、财富两极分化是一个极其严峻但又难以很快改变的现实。一些人手上集聚了大量的资金，在应对通货膨胀确保财富保值，以及在房价上涨的预期下，必然对房地产市场有较高的投资和投机需要，再加上银行信贷所产生的杆杠效应的推波助澜，炒房之风必然不断兴起，并造就诸多的“房叔”、“房婶”和“房姐”们。而且，炒房暴富的示范效应一方面导致了房价的持续飚升和失去理性的再投资冲动，另一方面也使得中国房地产演化成了有钱人的储钱罐。这种畸形的财富储存模式在世界上都绝无仅有，由此导致的住房空置不仅是巨大的资源浪费，更会让本已紧张的住房供需矛盾雪上加霜。房价之所以越调越高，另外很重要的一点，是我们在房地产持有环节的调控手段不够有力，即便重庆和上海出台了所谓的房产税，也不过是隔靴搔痒而已，根本没有真正的惩处和警省力度。在国外，有几个人拥有多套House呢？不是买不起，而是持有不起，也不合适，从而在很大程度上限制了房地产的投资和投机功能。而在国内，如果没有几套房子，还称得上富人吗？

而从供给方面看，调控措施更是不给力。第一，政府对土地市场的完全垄断加剧了地方政府寻求土地收益最大化的冲动，政府实际上沦为最大的开发商，并不可扼制地总是具有推涨房价进而推涨地价的冲动，当市场行情不好时，就减少土地供应，行情上涨时才肯卖地，政府实际上最终掌控着整个土地出让节奏，土地价格不涨才怪。第二，房子越盖越大，“改善商品房供应结构，保证中小户型住房的有效供给”总是停留在口头，却从未得到认真贯彻执行。在日本， 60-70平米的两室一厅比比皆是，一般中产家庭能住上两室一厅就很知足了，而我们呢？两室一厅动不动就100多平米，到底是开发商的问题，还是我们调控制度的问题呢？

其三，调控决心不够。这也许是调控十年来，我们最需要反思的。众所周知，中国政府具有强大的财政汲取能力、资源动员能力和社会控制能力，几乎想做什么事都能做成，但为什么就是控制不了房价呢？在2005年，中央政府就提出“将稳定房价提高到政治高度，建立政府负责制”，并首次明确提出“对住房价格上涨过快、控制不力的要追究有关责任人的责任”。2010-2012年，中央政府又多次提出要毫不动摇实行房地产调控，要实行问责制，甚至在2011年各地也陆续制定了房价上涨的控制目标。但今天回想起来，有谁完成了调控目标呢？又有谁被问责了呢? 从来没有，其中反映的是政府根本没有真正调控的决心。

还记得吗？2006年建设部就规定，建筑面积90平方米以下住房所占比重必须达到70%以上，其后几年也多次强调，但事实上，又有哪个开发商真正执行了呢？历年的土地供应计划又有几个省完成了呢？即使出台了最严厉的限购政策，除了北京等一线城市尚能认真执行外，又有多少地方城市能认真执行呢？给中介几千块钱，全套手续就能办齐，难道说政府一点都不知情？不是不知道，恐怕更多的是默许甚至是纵容吧。政府无政策执行的动力和决心，又怎么会有政策调控的真正效果呢？

路在何方？

行文至此，想起读大学时军训教官教我们如何打靶，强调过三个要点：首先要知道靶在哪里，瞄准方向；其次打靶姿势要正确；最后明确告诉你打不好教官要来踢你屁股的。房地产调控要想见效果，是不是也应该如此呢？

如果用打靶来看以往十年的房地产调控的失败，第一，靶在哪里不清楚；其二，打靶姿势不正确；第三，从来不踢屁股。房地产调控真要成功，需从这三点开始。痛定思痛、汲取教训、重头再来，我想这便是中国房地产调控从失败走向成功的唯一出路！

从长期来看，我国房地产调控需要尽快建立长效的制度性框架。这个框架应包含六部分基本内容：一是重新梳理中央和地方的事权与财权关系，建立完备的地方税体系，让地方财政更多地依赖于存量土地而不是增量土地；二是给地方财政预算施加民主监督的硬约束，抑制地方财政支出的无限制膨胀；三是尽快建立完善的房产税差别化征收体系，给投资性和投机性购房者施加“惩罚性”税收，目前上海和重庆试点的“象征性”房产税政策肯定不行；四是改善收入分配结构，减少贫富差距；五是重建土地制度，打破政府一手垄断土地的市场格局；六是构建商品房、限价房、廉租房、公租房等多层次的住房体系。这也是大家所常说的用以替代行政调控手段的房地产调控市场机制，而在这个制度性框架中，房产税是最重要而且不可缺失的一环。当然，这一市场机制的建立绝非朝夕之功，而是要做好长期的打算。

从短期来看，在房地产调控市场机制建立前，可以从以下几个方面入手：一是细化目前已有的差别化调控政策，像这次“国五条”细则一样，强调差异化、方向更明确、范围更广、规定更严、操作性更严是大方向。比如，取消二套房贷款，家庭人均住房面积达到多少以后就不能再购房了、免征首套房契税等等；二是进一步强化限购措施，加快全国房产信息联网的步伐，在此基础上实施更严格的全国限购。不能说在一个城市买房了，还能跑到另外一个城市去买；三是加快房产税试点的范围和速度。征收房产税是大势所趋，我们必须先迈出重要的第一步。不能老是犹豫不决，瞻前顾后，雷声大雨点小，没有第一步，哪来最后的完美。边走边改，自然就会水到渠成；四是加大土地供应力度，土地价格下来了，房价自然会下来，而且这对稳定市场预期很有作用；五是严格调控问责制，“调市场”与“调市长”要并重，要真的时不时踢踢屁股，必要时可以用鞭子抽一抽，这点最重要。

（赵晓 北京科技大学教授；陈金保 经济学博士）