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在低增长常态下让财政回归公共本性

   (赵晓 陈金保) 

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   “屋漏偏逢连夜雨”,对于当下中国财政收入的现状,用冯梦龙《醒世恒言》中的这句话来形容恐怕是再贴切不过了。财政收入增幅远低预期是“屋漏”,而不请自来的“钱荒”是为“连夜雨”。

     财政部部长楼继伟6月27日表示,今年1至5月累计中央财政收入同比仅增长0.1%,要实现年初预算确定的中央财政收入目标,意味着后几个月收入平均增幅需达到11.3%,预计完成全年预算的压力很大。如果再考虑到下半年复苏乏力的经济大形势,以及8月1日开始的“7+1”营改增政策在全国的推广这一重大减税因素,可以判断,全年中央财政收入的形势异常严峻。

    中央财政收入如此,地方财政收入形势也好不到哪里去。今年以来,全国相当多地区的财政收入目标未达到年初预期,从前五个月来看,地方财政收入增幅比往年明显偏低。1至5月地方财政收入中的税收收入完成4.89万亿元,同比增长6.9%,增幅同比回落2.5个百分点。其中,内蒙、陕西、河南、辽宁等多个省市的财政收入增幅更大大低于预期。例如,内蒙今年前5个月地方财政总收入增幅实际为0.1%,而全年计划增长为14%;辽宁、陕西实际数和计划数分别为5.2%、11%和6.5%、16%。

    可见,当前不管是中央财政收入还是地方财政收入确实都已“告急”,如果再考虑到此轮“钱荒”风波过后必然会出现的流动性收紧、影子银行和房地产投资去杠杆、信贷结构优化调整等因素的影响,预计未来一段时期内财政收入形势只能是“告急”之上外带“雪上加霜”。

过去十多年,我国的财政收入年均增长都超过了20%,有些年份甚至达到了40%。之所以能保持如此多年的连续高增长,除经济高速增长、税收征管力度强化、增税政策不断出台三个主要因素外,以下两个方面也同样不可忽视:

    第一,以流转税为主的税制结构。在我国,所得税占比较低(大约占三分之一),而流转税占比较高(大约占三分之二)。对流转税采取的是“雁过拔毛”式的方式征税,即不管你有没有最终盈利,也不管你盈利多少,只要有营业“流水”就先征一道税。这种以流转税为主的税制结构虽然由于具有累退性、税负不公平等特性为大家所诟病,但与中国以投资驱动经济增长的粗放发展模式却相当匹配。即有投资就会有“流水”,而有“流水”就要纳税。

     第二,市场机制的不断深化和社会分工的不断细化。计划经济时期,很多商品是福利性质的,大部分交易内部化,自然就没有营业“流水”,也就无从征税。典型的例子就是住房,以前是单位福利分房,拿钥匙就入住,没有缴税的概念。现在是商品房,从建房、买房、装修、持有,到再次转让,每一道环节的税收都少不了。房子还是那套房子,缴税的前后差距却非常大。社会分工的细化,道理也是如此。以前在计划经济下,很多事情单位内部自己就干了,不存在交易,而现在动不动就服务外包,内部交易的外部化,这也就多出了一系列的课税行为。

      对比之下就很清楚了,以上的五个“增税”因素都已经开始弱化,估计这样的弱化趋势还将持续下去。经济决定税收,税收来源于经济,中国经济已由“高速增长”时代走向了“稳增长”时代,财政收入增长想要逆势而行,既不合理也不可行。特别是在经济结构转型期,投资经济转向消费经济必是大趋势,原先的对“流水”征税也理应向“存量”征税转变。另一方面,2012年我国小口径宏观税负已达22.6%,大口径宏观税负肯定也已超过35%,想要出台新的增税政策以保财政收入,难度太高,老百姓也不会答应。而时至今日,随着十几年来征管力度的不断强化,税收征管这根皮筋也已快被拉到了极限,税收潜力继续发掘的空间已十分有限。唯一的希望就是继续深化市场改革,在做大经济存量的同时,进一步促进商品、劳务的货币化和市场分工的细化,但已步入“深水区”的中国改革能再走多远,啥时候见效,笔者现在确实不敢妄加判断。

     总之,不管是着眼当前,还是展望未来,中国财政收入的低增长必将成为常态。如果认识不到这点,笔者担心面对财政收入的“收成”不佳,各地仍会在五花八门的“增收挖潜”上动脑筋,从而再次上演税收收入增长“失速”和非税收入增幅“提速”的尴尬局面。若真如此,则落实“结构性减税”的期待必会再次化为泡影。因此,从这个角度来看,当下急需之策恐怕不是想方设法“保增长”,而是需要全力调整心态,学会以平常之心对待财政收入的低增长。

     说到底,对于财政收入整体增速放缓,真正有“潜力”可挖的应该是控制好财政支出。以收定支,保持支出的弹性而不是刚性,有多大能耐办多大事,让“经济财政”尽快回归“公共财政”的本来属性,这才是未来财政管理的改革大方向。

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