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审计政府债务的市场影响

(赵晓 岳安时)

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“近日,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计”,7月28日,审计署在其网站宣布将开展新一轮政府性债务统计,寥寥数字间,激起千层浪。在当前中国经济运行的复杂背景下,其意不言而喻:“把脉才可开良方”,新一届政府希望再次对政府性债务进行摸底,为下一步解决融资问题和财税体制改革奠定基础。

从必要性来看,当前亟待摸底政府性债务的原因主要有二:

其一,中国的政府性债务透明度历来为人所诟病,市场至今仍缺乏对地方政府债务准确的官方数据,这使得市场只能对债务数据开展自行测算,IMF今年6月初表示中国地方政府债务占GDP比例已从2012年的10%左右飙升至50%;惠誉则认为2012年底地方政府债务占GDP比例为25%,并以此将中国的长期本币信用评级从AA-下调至A+,国内各家机构预测情况相差较大。究其原因,正是由于统计口径不一样,使得地方债务占GDP比例的估算出现此类问题,更有甚者,一些外资投行认为这一比例在70%—90%。数据的不透明显然不利于中国经济的平稳运行,对金融市场极易造成较大程度的扰动,近年来,地方政府债务问题已屡屡成为全球做空中国的有利武器。尤其是今年以来,在中国经济增速持续放缓、亟待转型的背景下,外资做空中国的暗流频频涌动,对我国的货币政策独立性、资本市场稳定性均造成了较大影响。

其二,管理层早已意识到了风险,并已开始对局部地方政府债务失控担忧。2011年,审计署曾对全国地方政府性债务进行过一次全面审计,当时公布的数据为2010年底全国地方政府性债务余额10.7万亿元。此后,2013年审计署再次抽查36个地方政府债务,结果显示截至2012年底,36个地方政府债务余额共计3.85万亿人民币,比2010年底增加4409.81亿元,增长了12.94%,其中9个地方政府债务率超过100%,若考虑到统计口径问题,则实际情况可能更糟。

6月17日,即审计署公布36个地方政府债务抽样结果后,李克强总理考察审计署,强调“发挥审计对经济的‘体检诊断’功能,及时发现和揭示发展中的风险隐患,防止苗头性问题转化为趋势性问题”。国家审计署外交外事审计局局长马晓方谈及地方债务问题时也指出:“地方债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高;一些地方通过信托、BT和违规集资等方式变相融资问题突出,隐蔽性强、筹资成本高,蕴含新的风险隐患;融资平台公司退出管理不到位,部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强;一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题”。而就在近日,外媒已采用“中国地方债务噩梦代表”之词来形容江苏,这说明防范地方政府债务风险已到了刻不容缓的境地。

上面提到,2011年和2012年底审计署已经开展了两次地方政府债务摸底,但一次为省市县的三级政府审计,一次为36个地方政府的抽样调查,尚达不到全面性和真实性的要求。本次,统计口径将从三级审计扩大到五级审计,即包含中央、省、市、县和乡镇的全口径排查,这有望使得本次审计成为历年来规模最大、统计最为详细的一次。

笔者认为,本次审计影响从短期来讲,或将对市场略偏负面。其一,本次大规模的专项审计再度表明了管理层把控金融风险的决心,资本市场的风险溢价恐将由此上升,在当前银行屡屡爆发“钱荒”的情况下,未来流动性或将持续处于中性偏紧态势;其二,本次审计中不排除将暴露个别地方政府非合规投资建设、隐性担保等问题,这在加剧资本市场担忧情绪,提升风险溢价的同时也将使得地方政府未来的融资溢价上升,对投资构成影响;其三,若投资由此被影响,在出口、消费另外两架马车失速的情况下,中国经济减速预期或被进一步增强。

不过,纵然本次审计或将影响到短期经济,但于中长期来讲,却是一剂厘清风险、规范融资的“良方”。首先,本次审计的结果相较以往将大大提升数据的全面性和权威性,弱化因统计口径及计算方法导致的数据差异过大问题,稳定市场预期;其次,本次审计还将暴露出中国地方政府,尤其是此前审计缺失的乡镇一级政府的风险;最后,掌握全面的地方政府债务情况后,融资规范问题将得以进一步实施。事实上,今年以来,地方政府已经变相通过信托贷款、融资租赁、售后回购、发行理财产品等多种方式集资,违规举债现象频发。

当中国的地方政府债务由“糊涂账”变为“明白账”后,接下来的改革才能够顺利进行。新一届政府上台后,李克强总理已经屡次提及“盘活存量,用好增量”,笔者也曾针对此前银行“钱荒”问题撰文指出,一味指望增量货币的思路于当前中国经济已亟需转变。一味使用增量,恰如地方政府一旦缺钱便开始大规模举债,此前有土地财政,现在土地财政的光环褪去后,便采用多种变相方式举债,雪球越滚越大,加之隐性担保等盘根错节,风险不言而喻。

未来数月后审计结果公之于众时,真实权威的数据将揭开中国地方政府债务长久以来的面纱,我们有理由期待,下一步改革之路由此迈将得更加扎实。

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