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(赵晓 岳安时)

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从十六届六中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”,到十八大在“人民生活水平全面提高”的目标中明确强调“基本公共服务均等化总体实现”,这一任务成为了全面建设小康社会目标中不可或缺的新要求。

基本公共服务一般指为全体居民在社保、教育、就业、养老、住房、健康、文化等领域提供制度性安排,保障居民取得最基本的生存和发展需求。基本公共服务均等化则指的是在基本公共服务领域应使得居民享有同样的权利,享受水平大致相当的基本公共服务。理论上讲,实行基本公共服务均等化是建设社会主义市场经济、弥补市场公共品缺失的重要制度安排。

虽然近年来政府大力推进基本公共服务均等化的进程,也在统筹推进城乡社保体系建设方面取得了大幅进展,不过目前仍有以下几个方面问题比较突出:

第一,政府主体提供的基本公共服务制度不完善。在我国,政府同时扮演了基本公共服务的提供者和监督者两个角色,这使得对基本公共服务缺乏有效的监管,从而容易产生资源分配不公的现象。此外,由于政府长期的导向是以经济建设为中心,这就导致政府倾向于将有限的资源配置到经济建设领域,而忽略了在公共服务方面的支出。从而,制度层面上的不完善造成了我国的基本公共服务无法均等化。

第二,基本公共服务资源配置失衡。这主要体现在地区间失衡,其背后是严重的城乡二元化现象。如社保、教育、医疗等资源集中于大城市,乡镇等地区则鲜有覆盖。

第三,城镇居民和农村居民间公共服务提供失衡,除上述的资源集中于城市外,制度上也更为偏向城市,如新型农村合作医疗制度,在其完善程度上远不及城镇医疗制度,农民的医疗保障范围有待进一步扩大。

未来,我国改善基本公共服务面临着比此前更为严峻的压力,人口老龄化的加速会更加激化公共服务的供需矛盾。2012年末,我国超过60岁老龄人口占比已经达到14.3%,据预测,到2015年会达到16%,到2030年总数会翻一番,这将对我国的养老保险、医疗保险等产生极大压力,因此目前实行基本公共服务均等化改革已经迫在眉睫。

那么,实现基本公共服务均等化应走何种道路?实际上,当我们审视目前公共服务非均等的问题时,可以发现其中多数可以归结于城镇化问题。主要问题在于,城乡二元结构引起公共服务配置不均衡,户籍问题令外来常驻人口无法享受本地社会福利等。2012年,按常驻人口测算的城镇化率为52.6%,而按户籍人口测算的城镇化率则仅为35.3%,其中大批进城农民工无法享受当地公共服务。国家统计局调查显示,2012年单位或雇主为务工农民缴纳养老、工伤、医疗、失业和生育保险的比例仅有14.3%24%16.9%8.4%6.1%

中央城镇化会议提出“要以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”这也就意味着,城镇化的目标就是实现基本公共服务均等化。

从本次城镇化会议的工作部署看,第一条就是“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看,主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。其他的五条工作部署也是针对旧有的城镇化路径而推出的治本之策。由此可以看出,政府已将片面关注城镇化率的绝对水平转向关注城镇化的质量提升,由重点关注增量城镇人口转向提升存量城镇人口的公共服务水平,这是新型城镇化的“新”之所在,亦是破除当下基本公共服务均等化困境的必由之路。

在新型城镇化路径下,未来实现基本公共服务均等化的改革方向应在保障社会公平的前提下,着力完善基本公共服务制度、转变政府职能,以提高公共服务的质量和满意度为主。此外,需注意的是,均等化并非意味着所有居民享有完全一致的公共服务,而应该是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下,使得各群体享有差距合理的均等化。

具体在实施上,笔者认为有以下四点值得重视:

第一,加快政府职能调整,着力向服务型转变。政府提供公共服务应将社会福利的最大化和均等化放在首位,摒弃原有的经济建设思路,以提高公共服务的质量和效率。从发达国家经验看,公共服务的提供应由政府主导,但亦需市场做有力的补充。我国在引入市场机制方面做得远远不够,比较典型的例子就是民营的养老院生存极其艰难,这不利于市场竞争提供更多更好的服务产品,也与未来发挥市场对资源配置起决定性作用的改革思路背道而驰。在教育、医疗、文化等诸多领域,对民资的引入应持有更加开放的态度,以此令政府和市场在基础公共服务领域形成互补共生的良好关系。

第二,进一步加强城镇和农村基本公共服务并轨。由于我国公共服务资源极度集中于城市,且地方政府受到政绩考核和财力所限,导致城乡基本公共服务水平相差极大。城镇化的过程中,形成的城市居民、城市农民工和农村居民目前享受的基本公共服务各不相同,未来的并轨亦需要过渡。上海早就在小城镇保险制度上采取了25+X的模式,实现失地农民上海镇保与城镇职工社会保险制度的并轨。

第三,加快公共财政支出的结构调整。从全球范围来看,我国公共服务相关的财政支出力度相对较弱,社会保障和教育支出占总财政的支出比重仅占到10%左右,远低于其他发达经济体。未来,在大力推进税制改革、转移支付制度改革的情况下,中央应制定全国统一的基本公共服务标准,并统筹全国各地基本公共服务均等化体系,增强对财力薄弱的地方政府的财政转移支付规模和力度,以实现区域内的均衡。

第四,明确各级政府公共服务职责,提高公共服务运营质量和效率。由于各级政府在财权、事权上关系有时会出现不清晰的情况,导致对基本公共服务的提供常常出现责任不清、关系不明,这是导致公共服务运营效率差的一个重要因素。为此,要明确政府间的责任关系,强化中央政府统筹规划,在与中央方向一致的前提下,划清各级政府的责任,并给予地方政府一定的发展空间。

新型城镇化实际上目的就在于实现基本公共服务均等化,前者是中国经济增长的新引擎和必由之路,后者是实现全面建设小康社会的关键目标。因此,有必要在新的高度上对此进行深入思考。

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赵晓

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•北京科技大学经济管理学院教授、博士生导师 •北京大学光华管理学院经济学博士 •世界银行—北大中国经济研究中心客座研究员 •中国体制改革研究会特约研究员、学术委员 •中国房地产业协会专业委员会成员 •中国经济学奖专家委员会委员

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