启动农村房地产市场如何？

（赵晓 陈金保）

                                               
 中国城镇化面临的两个突出问题
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    随着城镇化、工业化、农业现代化的加快推进，我国正面临两个日益突出的经济和社会问题：一是农民市民化问题；二是城市房地产发展问题。
    先看第一问题。社科院今年8月份发布的研究报告称，2011年，我国城镇人口已有6.91亿，城镇化率达到51.27%，城市人口首次超过农村人口。但是，其中有17%的人口生活在城镇但没有在城镇落户，另外还有7000多万的流动人口。也就是说，与国外发达国家相比，我国51.27%的城镇化率是“注了水”的，因为有2亿多人是“漂浮”在城市中，而不是真正地“生活”在城市中，他们不能与其他城市市民平等地享受医疗、养老、教育等公共服务。该报告同时指出，假设到2020年，中国每年的城镇化率以0.8％到1.0％的速度推进，那么2020年中国城镇化率超过60％。由此，今后20年内，现在“漂浮”着的2亿多人，加上未来新增进城的2亿多人，中国将有近5亿农民需要实现市民化。
 另据测算，人均市民化成本为10万元（包括医疗、教育和社会保障等公共支出），为此至少需要40万亿-50万亿元的市民化转换成本，这相当于我国一年的GDP，或整整四年的全部财政收入。这巨额的农民市民化转轨成本，光依靠政府肯定难以承受。中国户籍改革从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，都提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是各地却迟迟不能落实，因为“户改几乎遭遇所有市长的反对”，其实就是这个道理。如果没有农民的真正市民化，那中国的城镇化动力源泉又在哪里呢？
      再看第二个问题。自1997年我国实行住房货币化改革以来，随着城市住宅的逐步市场化，房地产业已经成为今天中国经济的中流砥柱。但是，中国经济对房地产的过度依赖同样导致了今天我们所看到的经济困局。高房价、高泡沫，既为政府担心，又被民众埋怨。突出表现为：房价过高、上涨过快，中低收入居民住房需求难以得到满足。在此情形下，要保障城市化过程中由农民身份转轨而来的新市民的居住需求更是难上加难。居无定所，“漂浮”着的5亿进城农民又如何能真正在城里扎下根来呢？
     当前，由于土地制度和相关政策的限制，致使我国房地产市场的发展进入了一个瓶颈期。土地供给不足和土地价格涨幅过大，加大房地产企业开发成本的同时，高土地成本导致的高房价也成了压垮中国中产收入阶层的最后一根稻草。更重要的是，房地产市场边界被锁定，中国的房地产仅在城市中孤立运行，是城市的“专利”。这就使得农村土地和房屋资源不能自由流动进入房地产市场，加剧了城市住宅用地和房屋的稀缺性，造成房价呈刚性上升，缺乏回调机制。城市土地有限，新居民又不断涌入，虽然政府一再调控，但大部分城市房价依然如芝麻开花般节节高，已远远超出城市普通居民所能承受的范围。
     那么，这两个问题有什么内在的联系呢？其实，以上两个问题是相辅相成纠缠在一起的。农民要市民化就需要城市住房，住房需求增加就加重了城市住房的稀缺性，而高房价反过来又阻碍了农民的市民化。那么，有什么办法既能平抑高房价促进房地产市场发展，又能帮助农民尽快转换为真正市民呢？笔者以为，加快农村土地制度改革，启动农村房地产市场也许是个一举多得的好办法。
 
 农村土地转换的收益分配问题
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     启动农村房地产市场，根本要解决的就是农村土地转换的收益分配问题。我国法律明确规定，农村土地归农民集体所有。城市户口的人从理论上说不能拥有农村的土地，也不能拥有农村的住房。一旦农民在城市落户，户口性质就发生了变化，原来拥有的农村土地就自然失去了。这就产生了一个很现实的问题：进城的农民如果他缺乏稳定的就业和较高的收入，以及可靠的社会保障，即使放开了城市的户口限制，他不敢也没有能力在城市落户。因为，一旦失去了这份土地，他们也就真的是不名一文了。从这个角度看，农民城市化的结果并非是想象中的那样在身份上上升一个层级，而是将来很可能既被城市抛弃，也被农村抛弃。
     现有的农村土地（包括耕地、宅基地和农村建设用地）要想以土地自然要素的形式进入自由流通的房地产市场，就必须先由政府征用，将集体土地转换为国有土地。而在这一转换过程中，各地政府往往为了自己的地方私利而把农民的土地价格压到低得可怜的地步，或者干脆采取强征强拆手段直接收为国有，然后坐地赚取高额差价，农民无奈失去了土地却只能获得三瓜两枣。这种农村土地转换形式其实就是再一次榨取农村的人口红利和土地红利，利用这种把农民赶出自己土地的方式，使得制造业、服务业的劳动成本保持在一个低工资水平上，同时又为城市的无限扩展提供了廉价的自然资源。留下的弊端就是，农民还是低收入的农民，即使进了城也还是“漂浮着”的。
     当前土地制度的城乡二元化体制就催生了“小产权房”问题。一些村集体组织或开发商，打着新农村建设等名义，出售建筑在集体土地上的房屋。这些房屋，同农民自行组织建造的“商品房”一样，都没有国家颁发的房产证。但事实上，集体土地所有权与国有土地所有权在宪法上具有平等性。宪法除对其中农村土地所有权的变更进行限制外，没有对其他权能限制。《物权法》第三十九条解释为：“所有权人对自己的动产或者不动产，依法享有占有、使用收益和处分的权利。”因此，作为所有权的主体行使使用权，对集体与国家也是平等的，无所谓大小产权之分。
     目前，我国小产权房总量约50亿至60亿平方米，已相当于我国城镇住宅数量的30%多，“小产权房”的存在有其合理性。在需求方面，小产权房能够缓解农民、城市中低收入者对住房的需求；供给方面，也存在着土地归属权、使用权和相关收益权的平衡性博弈。另外，小产权房由于集体土地所有者、建房者和购房者的利益交织，使得政府很难以“一刀切”的方式加以解决。为控制“小产权房”的不合理增长，国务院办公厅和国土资源部屡次发文，严禁“小产权房”建设和禁止城市居民购买“小产权房”。然而，时至今日，“小产权房”的问题始终也没能得到很好的解决。
 
 启动农村房地产市场
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     既然目前从根本上解决“小产权房”问题的可能性很小，何不如换种思路？即在认可集体土地同国有土地的平等竞争资格、尊重农村集体经济组织土地所有权、实现城乡地权公平的基础上，尽快启动农村房地产市场。具体做法可以是：首先，对农村的农业用地、宅基地和非农建设用地进行确权赋能；其次，政府主动从农村宅基地和非农建设用地的土地流转决策中退出来，切实尊重农民自己的意愿，确保农民拥有土地的使用权、流转权和经营权；最后，农村集体组织可以在自己的土地上 (主要是宅基地和非农建设用地) 引进资金开发房地产，房子既可以销售给农村人，也可以销售给城里人，而土地收益的绝大部分要归农民，当然前提是不能触碰18亿亩耕地红线。
     启动这种模式的农村房地产市场有六大好处：第一，大大提高农村土地的利用效率，也解决城市发展的用地紧张；第二，土地财产的资产增值收益由农民分享，农民就有了第一桶金。进城的农民可以拿这笔钱在城里买房、买公共医疗、买养老保障，或为农民子女接受良好教育买单，这为农民市民化提供了坚实的资金基础；第三，增加农民的财产性收入有利于缩小中国目前畸高的贫富差距；第四，“漂浮”着的城市农民落地能有效拉动内需；第五，为平抑房价，促进中国房地产市场和中国经济的未来发展提供了无限想象的空间；第六，能鼓励城市居民(特别是退休的城市居民)到郊区和农村购房，既有利于人口自由流动，也有利于减轻大城市的人口压力。
     据报导，国土资源部要求全国各省市在2012年年底前必须完成农村土地的确权颁证工作，这是否能为启动农村房地产市场，推进“工业反哺农业、城市支持农村”战略迈出可喜的第一步呢？
 
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