为何减税不容易？

（赵晓 陈金保）

     近年来，公众对我国税负持续走高一直质疑声不断，特别是在中国经济不景气的当下，要求大力推行减税以帮助中国经济走出困境已经成为大家的共识。但是，实际情况却是，2007年，我国小口径宏观税负(税收收入占GDP比重)为17.7%，2011年为19.0%，2012年上半年上升为24.2%；而中口径宏观税负(财政收入占GDP比重)2007年为19.9%，2011年为22.0%，2012年这一比例更是陡升为28.1%。如果计算大口径宏观税负(还包括社会保障基金收入、土地出让金收入，以及其他各种制度外收入),则现在这一比重很可能会超过35%。因此，一个不争的事实是，2007年开始正式提出的“结构性减税”政策年年喊，年年提，而宏观税负却一路走高，民众能感受到的减税力度也始终不是很明显。
     从2007年以来，我们实施的主要减税措施有：生产型增值税向消费型增值税的转型、营业税改征增值税试点、利息税停征、降低部分进口产品关税、提高个人所得税起征点、提高个体企业增值税和营业税起征点、降低微型企业和小微企业的所得税税率等等。这其中，可圈可点的要数提高个人所得税费用扣除标准，其他的则更侧重于进行税制改革，所涉及的减税规模并不大。而与此同时，一系列普遍性的增税政策(虽有些是收费但实质却类似于征税)也悄然推出，如开征地方教育费附加、代征工会经费、代征残疾人保障金、消费税扩围并提高税率、严增土地增值税和二手房交易税、大幅提高资源税税率和车船税税额等等。虽有减有增，但减多少增多少，至今没有看到相关的统计数据，可以说是一笔糊涂帐。
     造成这一糊涂帐的关键原因在于“减税”之前的“结构性”这一定语。即“结构性减税”不是追求全面减税，而是有增有减，这样导致的结果就是减税政策约束性太小而弹性太大。减什么，减多少，增什么，增多少，并没有明确和定量的目标。也就是说，到目前为此，“结构性减税”更多的还仅停留在一种政策方向或政策口号上，还缺乏实际可操作的和可预期的减税目标、减税路径和分阶段的实施步骤。因此，“结构性减税”喊了好些年，公众的直接感受却是减的少而增的多，这就可以理解了。
     其实，即使没有新出台增税政策，依靠税收征管的弹性照样能实现事实上的增税，即名义税负不变而实际税负可能上升。笔者所在的课题组曾通过模型测算发现，征管因素和经济因素对税收增长的贡献基本呈显著的反向关系，即经济形势好的年份，税务机关的征管力度就减弱，经济形势不好的年份，税务机关的征管力度就明显加强。今年6月底，很多地方税务机关就曾以“大会战”的方式“突击”征税来确保“时间过半任务过半”。之所以出现橡皮筋一样想紧就紧、想松就松的税收征管弹性，主要是由于税务机关的工作一直受制于各级政府的“以完成既定财政收入计划为中心”的指令性行政思维。时至今日，随着征管力度的不断强化，税收征管这根皮筋也已经快被拉到了极限，税收潜力继续发掘的空间有限。在这种情况下，政府部门不得不把目光转向了税外收入，于是就有了非税收入的快速上扬。
     总之，减税不容易。即使名义税负降低了，额外设立收费名目或者以加强征管的名义强制征税，企业减负照样无从谈起。只是，我们不禁要问：为什么企业实际税负迟迟减不下来？
 笔者认为，根本原因在于各级政府的支出缺乏有效硬约束。特别是在中国经济走下坡路的今天，一方面经济不景气导致财政收入的自然增长后劲不足，而另一方面政府在全面主导经济发展的道路上越走越远，用于经济建设方面的财政开支也越来越大。近三年来，我国财政支出以年均20%的速度在增长，为满足支出，作为财政收入的主要组成部分——税收收入，也就只能水涨船高了。财政部数据显示，2012年上半年全国财政支出53893亿元，增长21.3%，其中地方财政支出同比增长24%。在目前土地财政收入锐减的情况下，各地方政府又怎么可能自费武功，给企业减税呢？
 实际上，不少学者也早就发现了减税和减支是硬币的两面，主张减税必先减支。但是，推出减税政策容易，实现减税的另一面——减支却不是那么容易。究其原因，主要有三点：一是由于财政支出刚性作用，大幅减支需要决心和魄力；二是减支就等于减政绩，各级地方政府可能不愿意；三是目前的预算编制缺乏有效约束力，增支容易减支难。
     综上所述，可初步得出的结论是，在目前的预算制度没有得到改善之前，减支只能是政府部门使用各种手段创收失败之后无奈的选择，而不太可能是政府部门主动的、理性的合理削减。对此，笔者认为要切实减税，可以从以下几个方面去尝试：第一，改进地方政府绩效考核方式，政府要主动从经济领域适当退出，着力打造有限政府、服务政府和责任政府，只有政府的归政府，市场的归市场，财政的刚性支出削减才有希望；第二，大力强化政务信息公开，推进预算监督和支出透明，给财政支出施加外界硬约束，特别是“三公经费”的削减还可以有所作为；第三，在控制支出(支出即使不削减但至少不能增长过快)的基础上，将“结构性减税”转为整体减税，明确减税规模、减税路径和减税时间表。
     最后要说的是，考虑到民众对社会福利和公共服务均等化的不断增长需求，以及未来中国不可逆转的人口老龄化趋势，减税只能是短期或中期内刺激中国经济复苏和产业转型的救济性政策。从这个意义上讲，减税不容易短期内如此，长期来看可能更能更是如此。