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         以国有资产充实社保基金是个好主意

 

     11月28日,证监会主席郭树清在出席“财经年会2013:预测与战略”论坛时表示,政府部门不应该拥有那么多以企业形态存在的资产,并建议划拨30%到50%的国有资产到社保基金。这个主意如何?笔者以为,在回答这个问题之前,我们需要弄清楚三个问题:一是我国的社保基金缺口有多大?二是社保基金缺口应该如何补?三是国有资产有没有能力来充实社保基金?

     众所周知,我国目前正大踏步走进老龄社会。2010年第六次人口普查结果显示,我国60岁及以上人口占比13.26%,比2000年人口普查时上升2.93个百分点;其中,65岁及以上人口占8.87%,比2000年人口普查时上升1.91个百分点。根据联合国标准,一个国家的60岁以上老年人口比例达到10%以上或65岁以上人口比例达到或7%以上时,就标志着这个国家或地区正式进入老龄社会。依此标准,我国在1999年就进入了老龄社会,且未来老龄化程度有急剧提升的态势。另据预测,我国老龄人口的比例将以年均3.4%的速度增长,到2020年老年人口将达2.48亿,到2040年我国60岁以上的老龄人口总数达到4亿,这意味着不到4个人中就有1个老人。这么多老人的养老保障怎么办?
     现实情况是,虽然2011年未我国社保资金全国总核算仍结余1.9万亿元,但在很多地方都存在社保资金缺口逐步增大和个人养老账户空转的问题。截至2010年末,社保个人账户空账约1.76万亿。考虑到未来社会保障范围的进一步扩展、人均养老金的必然提升(中国普通劳动者的养老金替代率目前低于40%,居全球倒数第二,远低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》中建议的55%标准),以及农村公共服务均等化的需要,有关研究报告预测至2025年中国或有多达几万亿甚至十几万亿的社保资金缺口。一句话,我国的社会保障资金特别是养老金虽无近忧但有远愁,而且远愁的“远”顶多也就是10到15年后的事情。总之,社保基金缺口恐怕会是未来政府财政的最大风险。
 未雨绸缪,我们必须提前做好充分准备。充实社保资金的途径无非有三条:一是提高个人或企业的缴费比例;二是增加财政投入;三是用国有企业资金弥补。
     先看第一条,居民收入占GDP比重持续下降所导致的“国富民穷”现象早已被大家质疑,进一步提高个人缴费比例显然不现实。而现在企业给职工缴纳的各种保险加上住房公积金,基本上已经占到了职工工资的50%,在人口红利逐渐消失和世界经济增速放缓的大背景下,如果继续提高企业的社保缴费比例,恐怕企业只能关门了事。抑制了经济发展的活力不说,如果还影响了劳动就业,那可真是“赔了夫人又折兵”。
     再看第二条,在行政运行支出和社会公共服务支出刚性的当前条件下,给社保基金增加财政投入的可能途径就是增税或者提高财政赤字。可是,2011年我国小口径的宏观税负(税收收入占GDP比重)已经超过19.0%,2012年上半年这一比例更是上升到24.2%;而大口径宏观税负(包括税收、社会保障基金收入、土地出让金收入和其他制度外收入)2011年为33%左右,今年则很可能已经超过35%,已经远超发展中国家的平均水平,已经接近身为世界最发达国家的美国。近年来,公众对我国税负持续走高一直质疑声不断,“结构性减税”如果到头来成了“明减实增”,恐怕我们也难以向公众交代。而赤字终究是要还的,连年赤字也不可能啊。
     如此看来,以国有资产来充实社保基金可能是剩下的唯一办法。理论上讲,国有企业就是全体国民的,也就是你我人人有份,从大家所有的企业中提钱给大家养老,我想应该是天经地义的事情。2007年9月国务院发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》文件中也规定,国有企业的税后红利需按一定的比例上缴国家,而且上缴的收益中可以部分用于社会保障支出。实际执行的情况怎么样呢?
 根据财政部公布的《关于2012年中央国有资本经营预算的说明》统计,已纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业资产总额为338144.5亿元,2011年实现利润总额14943.9亿元,实现净利润11115亿元,2012年预计收取中央企业税后利润823亿元。2012年央企预计上缴给国家的红利仅占其净利润的7.4%,而这一比例欧美国家为42-65%、新西兰70%、挪威20-53%。无论如何看,这一红    利上缴比例实在是太低了。
     再看红利上缴后的支出情况就发现更有意思了。2011年中央国有资本经营收入765.02亿元,支出769.54亿元,其中调入公众财政预算用于社会保障的资金仅40亿元,占全部上缴红利的5.2%,占央企全部净利润的比例则不到万分之五。2012年汇总中央和地方预算安排,全国国有资本经营支出总额约为1277亿元,其中用到社会保障等民生方面的部分为50亿元,占比3.9%。用于社会保障的资金比例如此之低,只能用“可怜”来形容。那其他的资金都哪里去了呢?其他资金主要用于了国有经济的产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新和节能减排、中央企业改革重组补助支出或用于其他中央企业的亏损弥补。也就是说,从央企手中收上来的钱又变了一个方法还给了他们,“左兜出右兜进”,其实“肉还在锅里”,上缴上来的国有企业红利跟国有企业的所有者--国民大众好像还真没有太大关系。
     看清楚了这点,我们就能发现,用国有企业红利或国有企业资本来充实社会保障基金确实可以大有作为。可以从以下几个步骤去尝试:第一,先提高中央国有资本经营支出中用于社保支出的比例,目前的万分之五比例实在是说不过去的;第二,逐步提高现有5-15%的央企红利上缴比例,参照国外的标准,逐步提高到30%左右应该是可行的;第三,根据今后各年社保基金缺口的大小,逐步减持国有股份的数量,对国有企业,特别是非战略性领域的国有企业进行资本化,把民间资本引入国有经济领域,资本化后获得的资金用于补充社保基金。这样既给社保资金添了保障,同时还有利于打破垄断,激发中国经济的内生活力。
     由此看来,以国有资产来充实社会保障基金是可行的,也是应该的,确实是个好主意。
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赵晓

赵晓

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•北京科技大学经济管理学院教授、博士生导师 •北京大学光华管理学院经济学博士 •世界银行—北大中国经济研究中心客座研究员 •中国体制改革研究会特约研究员、学术委员 •中国房地产业协会专业委员会成员 •中国经济学奖专家委员会委员

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