新型城镇化如何避免成为新一轮圈地运动？

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《全国促进城镇化健康发展规划（ 2011~2020年）纲要》由国家发改委牵头，预计今年上半年将要出台，《规划》可能涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。规划出台前，开发商（包括央企）加紧抢地，农村加速土地流转尝试，希望提前形成既成事实，分享政策红利。新型城镇化如何避免成为新一轮圈地运动？《中国企业报》记者为此采访了北京科技大学经济管理学院教授赵晓。

关键是要打破“土地财政”

《中国企业报》：《全国促进城镇化健康发展规划（ 2011~2020年）纲要》由国家发改委牵头，预计今年上半年将要出台，您认为这个方案的出台对现有土地市场格局会造成哪些影响？

赵晓：要落实新型城镇化的“新”，关键是要打破“土地财政”。目前中国财政体制的最大问题就是地方财政过重依赖于非税收入，特别是卖地收入是一个大头，卖地收入加上随后房地产开发的税收收入几乎要占到很多地方财政的半壁江山，甚至更多。

理论上讲，政府的目标是社会福利最大化，并不是财政收入最大化，也就是“慈悲为怀，以天下为己任”。 但是在目前体制下，这一点很难做到，实际中政府的目标往往会演化为当政官员的政绩最大化，为实现政绩最大化就需要财政收入最大化。 
    能不能突破“土地财政”的怪圈，就要看我们有没有这个决心，有没有这个毅力，这也是新一届领导在经济上的第一个大挑战。

要走出这个怪圈，必须从两个方面寻求突破：一是要推进财税体制改革，尤其要实行预算民主，给地方政府预算施加有效外部硬约束；二是要构建完备的地方税收体系。

对于这一点，我个人认为，我们还没有做好相应的准备，短期内这两个突破都很难。也就是说，未来的新型城镇化恐怕还会落入“房地产化”，还是旧模式的城镇化。近期，很多大开发商疯狂拿地造成“地王”频现，就是旧模式的持续。

但是，新型城市化的核心是要让进城人员“生活”在城市里，而不是只“务工”在城市里。土地的成本、城市化的成本要适当降下来，这样农民工和其他外来人口才可能安居乐业。否则，旧模式城镇化的持续可能会削弱未来房地产市场的有效需求，指望以新型城镇化拉动内需的良好愿望也可能因此落空。 

《中国企业报》：城镇化浪潮下，不少地方掀起新一轮征地运动，近期央企再掀抢地潮。城镇化如何避免沦为新一轮圈地运动？

赵晓：新型城镇化从提出到现在也就半年的时间，要在半年内马上转变城镇化推进的模式，估计不太现实。我个人认为，在短期内，城镇化还难以避免圈地运动的嫌疑。

要避免地方政府圈地的冲动，必须要有两个外部约束：

一个是推进财税体制改革。2002年全国公共财政收入是1.89万亿元，2012年是11.72万亿元，2012年是十年前的6.2倍，这还不包括增长幅度更大的土地出让金等政府基金性收入。2002年政府喊钱不够用，2012年支出增长5倍多后，钱还是不够用。主要原因除了民生性支出大幅增长外，财政支出中经济性支出的无限膨胀是其背后的更重要原因。而经济性支出的不断增加，就逼迫政府到处伸手，圈地自然是“简单易行、见效快”的增加财政收入的好办法。所以，要避免圈地运动持续，首先就要约束政府的财政开支，经济性财政支出“应该不应该”、“效果好不好”，都应该受到监督，细化、透明、可监督的财政预算和支出体制改革是第一步。2013年开始的基于建设“有限政府、有效政府”原则的政府机构和职能改革，为约束政府这只“看得见的手”开了一个好头。

另一个约束就是要尊重城市居民和农民的土地产权，不能大笔一挥就开始圈地。要在农村土地确权赋能的基础上，让农民也参与到土地征收的谈判和博弈中。提高土地补偿标准、尊重农民意愿应该是不能突破的底线。

新型城镇化偏向于经济领域

《中国企业报》：就中国目前经济和社会发展面临的困境看，选择“新型城镇化”作为突破口有什么优势？

赵晓：首先，新型城镇化偏向于经济领域。无论是习近平总书记的南巡，还是李克强副总理强调的“改革红利说”，都向国人传达了一个明确的信号——经济领域的改革仍将是今后改革的突破口。改革“先经济后政治”，新型城镇化恰好契合中国一直以来的渐进式改革思路。

其次，在当前环境下推进新型城镇化改革，阻力会相对较小。改革在近些年效果不明显的一个重要原因，就是在过往三十多年的改革中形成了一些既得利益群体，这些既得利益群体原本是改革者，但是在获得了既得利益后倾向于将目前的某些有利于自己的过渡性体制固化，不愿继续改革，从而转换成了改革的阻力。新型城镇化毕竟还是城镇化，操作得当的话，不管是地方政府，还是农民，或者是开发商，各相关利益方都有积极性。

再次，新型城镇化改革潜力巨大。目前我国城镇化率为51%，若按户籍人口计算仅为35%左右，远落后于其他相同发展阶段的国家，与70%的世界稳定城镇化水平相比更是差距明显。但差距也是潜力，依照世界发达国家的发展经验，城镇化高于30%之后便进入加速阶段，我国现在刚好处在这个阶段。据相关研究预测，未来20年，我国城镇化率每年将提高一个百分点，按此计算，到2025年，我国城镇化将达到65%左右。再加上以前“漂”在城市中的2亿左右的非城市户籍居民，未来10年中国有约4亿农村居民需要市民化。如果每个市民的市民化转换成本平均以10万元计，那就至少需要40万亿，这差不多接近于我国去年的GDP。可以肯定的是，这将对我国经济增长产生极其深远的影响。

最后，新型城镇化改革能快速带来经济增长。一方面，城镇化是最大的内需载体。数据显示，一个市民的消费水平大约是一个农民的三倍，这意味着全国城镇化比例每提高1%，全国消费品的销售总额就会增加1.4%。再量化一下，以2009年城镇居民平均消费16857元(相对农村居民高出11232元)计算，城镇人口增加1%，即增加1340万人，则每年可净增加消费额1505.8亿元。这无疑有利于改善我国“轻消费，重投资”的经济结构失衡格局。另一方面，新型城镇化还是拉动投资的持久动力。城镇化在刺激内需的同时，随着人口的流入，接收方也需要对供电、供水、交通等基础设施领域的投资，同时充实教育、医疗、文卫等公共服务，这对经济增长的作用同样不可小觑。

追求有“质量”的城镇化

《中国企业报》：您认为新型城镇化需要注意的问题有哪些？

赵晓：概括起来，新型城镇化的“新”，就是要追求有“质量”的城镇化，具体来说主要体现在三个方面：一是城镇化不再是土地的城镇化，还包括农民的市民化；二是城镇化不能再一味“摊大饼”，而是还要土地“集约化”；三是城镇化不再是农民土地“被城镇化”，而是要让农民也分享到城镇化的“红利”。

《中国企业报》：您认为未来的城镇化建设该如何展开呢？

赵晓：可以预见的是，未来“新型城镇化”建设可能的改革措施会围绕以下四个方面展开：第一，改革农村土地制度，提高农村土地征地补偿标准就是个明确无误的信号。近日，提高农村土地征地补偿标准已提上议程，但是农村土地制度改革肯定不会止步于此，农村土地股份制改革、农村集体土地物权流转、土地市场的交易主体改革，甚至土地“农转非”的市场化过渡，都是值得期待的。

第二，改革城乡二元户籍制度，开放异地中考和高考将是首选。在保持小城镇和县级市对农民入户敞开的同时，户籍制度改革还将逐步向大中城市推进，因为不改变户籍与城市公共福利挂钩的现状，农民市民化就无从谈起，随父母去大城市的孩子们的中考、高考烦恼就难以消除。当然，想一步到位的户籍放开是不太可能的，必须得有个过程。

第三，推进城乡公共服务均等化，实现农村社会保障由“量”到“质”的提升，围绕建立城乡统一保障制度提升城乡公共服务水平。在户籍放开之前，要先尽量剥离附着在户口上的各种城市福利，如医疗、教育服务等。

第四，配套财税体制的改革，财政收入要向地方倾斜。这是推进城乡公共服务均等化和改革户籍制度的配套措施，再清楚不过，不改革财政分配体制，地方政府就没有足够财力和动力为非户籍人口提供同等的公共福利。

过去30多年，中国之所以能从贫穷落后的不发达国家一跃成为世界第二大经济体，靠的就是改革开放。那么，在下一个10年或者更长的时间内，以新型城镇化为突破口的改革再出发，必将会引领中国社会登上新的台阶。正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨所说的那样，城镇化将会使中国成为世界的真正领袖。

《中国企业报》：在目前土地乱象状态下，城镇化规划获批后，土地红利如何健康释放？

赵晓：首先，我们要明确过去的三十年，土地红利对我国经济增长的贡献。从增长动力来源看，改革开放30多年来我们取得的巨大经济成就主要归功于三方面因素：一是制度红利，对外开放和解除经济管制等制度大变革带来了资源重组和优化配置，包括土地、资金、劳动力、自然资源等生产要素由低效率的部门转移到高效率的部门。二是全球化红利，中国主动融入经济全球化所带来的出口拉动，以及基于出口需求基础上的资本形成；三是工业化推动下的城市化红利，特别是近十年来，城市化进城加快，房地产经济贡献巨大。

但是，2008年后以上三方面的红利逐渐弱化，以往依靠投资和生产要素低成本（包括土地）的增长模式就不可持续了。在此背景下，我们才提出经济转型和产业升级，经济增长的方向也由外需倒逼转向为内需。正是基于此，我们提出了新型城镇化，寄希望由此提振内需。我预计，这次城镇化健康发展规划纲要应该会包含三方面的主要内容：一个是都市群的建设规划；二是关于“人”城镇化；三是土地的利用效率问题。

这个规划的作用有两个。第一，拉动投资，以投资促进未来十年中国经济的持续增长，这沿用了中国一贯的经济发展思路。1999年提出西部大开发，总投资3.6万亿；2001年提出振兴东北老工业基地，投资2万亿；2003年提出中不崛起战略，又投资2万多亿；2005年提出新农村建设，投资5万多亿；2008年地震灾后重建2万多亿；2009年经济刺激计划投资4万亿。现在干点啥？那就是新型城镇化，估计未来十年可能投资40万亿。第二，就是想依靠新型城镇化提高城镇化的质量，以拉动“人”的城镇化基础上的内需。第一个目标是短期目标，而第二个目标是长期目标。如果这两个目标都能顺利实现，则可谓是一箭双雕，既保证了中国经济的软着陆，也完成了中国经济的转型。

当然，如果如你所说，土地乱象依旧，则第二个目标肯定无法实现，土地红利就依旧是房地产红利，就还是老模式的土地红利。这可能会带来两个严重后果：一是中国经济增长仍摆脱不了投资依赖，经济失衡加剧，政府债务风险和金融系统性风险会加大；二是社会收入差距得不到改善，社会稳定性受到威胁。