（赵晓 陈金保）

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中国户籍制度改革已经进入快车道。

国务院最近发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》核心要点有三个：一是消除身份歧视，取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度；二是消除准入歧视，建立居住证制度，规范落户条件，有序推进农业转移人口市民化；三是消除权益歧视，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

可以说，此次户改是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的革命。虽然基本公共服务全覆盖不可能马上兑现，但由传统的城乡分割二元户籍制度向城乡统一的一元户籍制度的过渡，对有意进城居住生活的农业人口而言，这无疑是一个重大利好。

另一方面，此次户改也给了中国经济增长无限的现象空间。按照规划，至2020年首先要实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。以每个人平均10万元的市民化转换成本计算，那就需要10万亿，在未来的5年时间里平均每年需要2万亿，占每年GDP的比重高达3%。这还不包括农民进城后对消费的拉升作用，有研究数据显示，一个市民的消费水平大约是一个农民的三倍。

但是，大家想过没有，以上的测算，以及大家在讨论此次户改的好处时基本都是从进城农民的视角出发，都是在计算户改能给城里人或者即将进城的人带来多大的益处。除此之外，我们考虑了仍然留在农村种地的农民的利益了吗？显然没有。

笔者以为，加速农民工市民化的好处主要有三个：一是保障公民的迁徙自由，促进社会公正，提高社会的总体福利；二是消除“伪城市化”，提振内需，促进经济增长；三是减少种地农民的数量，扩大家庭农户的耕地规模，解决种地农业收入过低的问题。由于人多地少的特殊国情，上面第三点的意义在中国就显得尤为重大。

但是，我们在讨论农民工市民化的问题时，上面第三点往往最容易被忽视。在这次《意见》中就有下面的明确表述：“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿的前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”也就是说，现阶段农民工可以“带地进城”。

四年前中国社科院曾经进行过一个调查，发现70后、60后农民工不愿转变为非农户口的比例为80%；而80后不愿转变为非农户口的比例为75%，如果要交回承包地才能转户口，则不愿转变为非农户口的比例高达90%。由此看来，如果政策不允许农民工“带地进城”，则此次户籍制度改革的效果就会大打折扣。

所以，此次户改对保障进城农民“三权”就有了上述规定，其出发点显然是为了鼓励农民工进城。农民工进城后不管是否在当地落户，在跟当地居民一样享受医疗、教育、住房等各方面公共服务的同时，还能继续保留“三权”带来的额外农村福利，进城农民自然是高兴了。可如果这样，进城农民的权益保障了，城市的发展也保障了，内需提振、经济增长以及政府财政收入可能都保障了，那种地农民的权益又由谁来保障呢？

毕竟中国的情况与国外有很大不同。在大部分发达国家，农地都是私有的，想进城的农民可以把地卖掉，而想种地的农民可以从别人那里买地以扩大经营规模。而中国呢？农地是属于集体的，土地承包经营权是不可以随意买卖的。如果进城农民不退出农地，那“真农民”只能花高价钱从“假农民”手里租地种。随着国家种粮补贴的提高，以及农产品价格的提高，租地价格也水涨船高，到头来种地农民只挣得了一点辛苦钱，国家给予农业的补贴都落到了“假农民”的口袋里，这种情况现在在全国都很普遍。种粮补贴是国家给予每个种地农民的一种福利，进城农民工既想得到国家给予的城市居民补贴，又不愿意放弃国家给予的种地农民的福利，这显然不公平，也不合理。笔者以为，在城里居住生活的农民那是“假农民”，保障“假农民”的“三权”就是鼓励“假农民”去抢夺国家给予“真农民”的政策福利，这是政策对“进城人”的偏心。

当然，我并不赞成强制剥夺进城农民工的“三权”，更不赞成“赶农民进城”和“逼农民上楼”这种名为农民着想，实为侵占农民土地的做法，正确的做法是要在农民完全自愿的基础上，尽快建立农民土地退出机制。

可行的方法有两个：第一，努力提高城市的公共服务水平，这应该是最有效的办法。城市户口有了足够的吸引力，农民自然就会愿意放弃农村的那点土地。现在只是放开中小城市的落户，而在中小城市里，就业不足，养老还不能统筹，教育和医疗又不能完全对接，农民当然不愿意。试想一下，如果相比于新农合和新农保，进城农民工在包括住房公积金、医疗保险报销、退休金、养老金等各方面都能与城市居民接轨，农民工对于是否放弃土地还会那么纠结吗？农民也不傻，只要我们给予他们充分的选择权，他们自然会做出理性的选择。

第二，建立有偿退出土地的补贴机制。与曾经试点的“土地换社保”、“土地换住房”制度类似，国家可以对自愿退出农村土地的农民实施货币补贴。比如，1946-1950年，日本政府曾采取措施购买地主的土地转卖给无地和少地的农户，法国也曾有过类似的举措。要问的是，我们是不是也可以呢？

（赵晓 经济学家；陈金保 经济学博士）