（赵晓 陈金保）

全国土地大审计从8月份正式开始了。此次审计将对过去6年地方的土地出让收支、土地规划、征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行全面审计，全部工作历时两个月。

这是继社保审计、地方债务审计之后的第三次全国性大规模审计。其实，去年下半年审计署已经组织全国审计机关对政府性债务进行了一次全面审计，为何时隔一年，审计署又要如此兴师动众对土地财政再来一次大审计？其目的究竟意在何处？

不能过度解读土地大审计

很多网友和媒体将此次土地大审计称为“审计风暴”，主要关注点有两个：一是将之视为又一次的反腐攻坚战，希望籍此对近些年为民众所诟病的土地领域的权力寻租和腐败问题来个一查到底；二是希望以此次土地审计作为开端，建立土地财政管理的长效机制，彻底根治地方政府的土地财政依赖症。

老实说，大家的这两个愿望真的很美好，也折射了舆论和公众对此次土地审计的厚望。不过，笔者以为，此次土地大审计虽然动员之多、范围之广、力度之大，但归根结底也仅是一次“审计”而已，没必要过度解读。

记得在今年3月份的两会上，审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时说过，对土地管理工作的全面审计已经纳入审计署2014年审计项目计划安排。今年的政府工作报告中也提出：“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计”。全国性自查自纠土地审计工作也早在6月份就已经开始了。什么意思呢？概括为一句话，就是土地大审计是早已安排好的一项专项工作，与此前进行的社保审计、地方债务审计没有什么本质上的区别。土地审计之所以与反腐败扯上关系，很大的原因是由于目前“打老虎”正在如火如荼进行，但那也仅是时间上的重合而已。

2006年，财政部会同有关部门发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》中规定，“审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度”，但自2007年土地出让金纳入到政府性基金管理已经7年了，小规模的抽查审计虽然有过那么几次，但全面的系统性的专项审计还一次都没有。作为地方政府最重要的非税收入，今年终于对土地财政来一次全面的专项审计一点都不值得奇怪。

另一方面，要说土地大审计能倒逼地方政府“去土地财政化”，那更是既无可能，也不现实。根据国土资源部的统计，2011年到2013年，全国的土地出让金收入分别为3.15万亿、2.7万亿和3.9万亿元，相当于同期地方政府一般性预算收入的60%、44%和57%。仅这3年的收入就近10万亿，规模不可谓不大。

抛开土地出让金制度的功过不说，试问一下，当前条件下，离开了土地财政，各地基础设施建设、城镇化推进的资金从哪里来？“保增长”、“微刺激”的资金又从哪里来？在去年被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿还地方债务的占比高达81%，县级政府也超过50%，在实体经济依然萎靡的情况下，切断地方卖地的财路，这些债务谁来偿还？记得去年鄂尔多斯因卖地收入剧减，个别区政府甚至到了需要向银行借款来发放公务员工资的窘境。如此情况下，指望彻底根治地方政府的土地财政依赖症，你觉得现实吗？

土地大审计重在“摸家底”

其实，土地大审计也只是“审计”，只是相比于以往，这次审计更全面，更具系统性而已。比如，审计的内容既涵盖了土地出让，也涵盖了耕地保护，所以牵扯的部门就比较多。但是，不管怎么说，审计工作的目的无非有两个：一是审查经济活动的合规性、合法性和效益性；二是“摸家底”。估计这次土地大审计的目的也不会例外。

只是，很多人把注意力更多地放在了第一个方面，所以才会把土地大审计视同于反腐攻坚战。不过，笔者以为，找出点腐败线索只能是此次土地审计的额外收获而已，其重点应该是在“摸家底”。在全面深化改革的大背景下，两个月后“摸”出来的“家底”会不会全部向社会公布不好说，但一定会成为中央高层在做改革决策时的重要参考。

首先，要摸清土地财政的“底”，以便为财税制度改革提供参考。大家普遍的看法是，地方政府的事权与财权不对等，地方没钱却要办事，土地财政依赖是被迫的，所以中央和地方要重新划分财权。那么，地方政府到底多大程度上依赖于土地财政？土地财政的资金都用到了哪里？重新划分财权的话，要给地方划多少才算合适？

另外一个方案就是，可以开征房产税以补充地方财力。那么，房产税与土地财政是个什么关系？多大程度上替代？房产税的征收范围和征收税率定在哪里合适？毫无疑问，要回答好这些问题，都离不开摸清土地财政的“底”。

其次，要摸清土地出让金的“底”，以便为土地出让资金管理改革提供参考。现在的土地出让金并没有纳入到公共预算中，而是以政府性基金收入来管理的，其收入和支出的随意性都比较大，少收、挪用、滥用的现象也比较严重。此次土地审计，一个重要方面是查清楚每一宗用地出让中，是否存在违规出让土地的问题。比如，出让主体是否合法、是否落实“招拍挂”制度；是否有应征未征、擅自减免、截留或变相返还土地出让金问题；是否有违规使用、挤占、挪用土地出让金问题。只有把这些问题都搞清楚了，才能弄明白为什么相比于10年前，土地出让金收入增加了近30倍，钱却还是不够用。

最后，要摸清耕地保护的“底”，以便为农村土地制度改革提供参考。十八届三中全会后，农村土地制度改革成为了热点，那么，到底如何改？近些年来，虽然诸如“地票交易”、“占补平衡”、“土地换股权”、“土地流转信托”等各种农村集体建设用地和耕地流转的模式早已在全国各地试点多年，但至今既没能形成全国统一的模式，也没有在更大范围内推广。为什么？因为中央一直担心这些政策会危机耕地保护的红线。所以，来一次耕地保护及土地执法情况的全面审计就显得很有必要。

国家审计署审计长刘家义曾经说过：“有些问题是因体制性障碍或制度上的漏洞产生的，而完善体制、机制需要一个很长的过程”。在这一过程中，如果不摸清“家底”，过快转型就可能带来不可预料的地方治理危机，而这正好契合了此次土地大审计的出发点。

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