(赵晓 陈金保)

-------------

现在有一种普遍的观点，就是认为大城市之所以越长越大，完全是经济规律在起作用，通过规划来调控城市的规模是不会有什么效果的。所以，当国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出对大中小城市实行差别化落户政策，即全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模时，迅即招来了许多学者和媒体的质疑。

最典型的例子就是北京和上海。上世纪末颁布的《上海市城市总体规划(1999-2020)》的文件中，将2020年上海的常住人口规划为2000万，而至2013年末，上海实际常住人口已经突破2400万。北京规划所确定的到2020年常住人口总量控制目标是1800万，但2013年末实际常住人口已经突破2100万。这种现象在各地屡见不鲜，以致被人调侃为“规划就是用来突破的”。

早在1980年，国务院文件就提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市是我国城市发展的基本方针”。但30多年过去了，现实的结果确实与规划相悖，虽然中央一再强调发展小城镇，但我们现在看到的仍是大城市越铺越大，因人口增加而带来的交通拥堵、空气污染和房价昂贵等“城市病”也愈演愈烈。

因此，对于大城市不断长大的问题，我们必须承认其内在的经济规律作用。城市的魅力就是带来人的聚集，人的聚集带来资源的聚集和社会分工的细化，带来生产效率的提高，最后带来人均收入的提升，而人的收入提升反过来更加促进人的聚集，周而复始，城市就会越长越大，这就是市场规律。人是理性的，哪里好哪里不好，大家自己会做判断。“人们来到城市是为了生活，他们定居在那里是为了生活得更好”，亚里士多德对城市的定义今天仍然鲜活。所以，从自由经济的视角看，城市的生成和生长更多是自然演化的结果。

在中国，北上广深这样特大城市的畸形生长不仅与市场有关，也与政府资源的人为配置的不均等有关。如北京是中国的政治中心，各地“跑部钱进”只能到北京来，办事处成为典型的腐败中心；北京又是中国的教育中心，公共教育资源严重倾斜于北京、上海等几所大城市；北京还是中国的金融中心，金融机构总部群集，金融资源胜过上海；北京还是中国的经济中心，许多项目落地于北京而不是天津……如此强势的计划性资源集中于北京，北京的城市人口不一路飙升怎么可能？

故中国城市的合理发展，首先政府要消除人为的资源分配不均。除此之外，从经济学理论看，市场的力量很重要，但市场也有失灵的时候，城市病不仅有计划的因素，也可能是典型的市场失灵，有市场失灵就需要政府来调节，而规划就是政府调节市场的一种手段。

那为什么政府的规划一再失灵呢？笔者以为，不是规划没有作用，而是规划没有得到有效执行。笔者曾与一名地方市长讨论过城市规划问题，市长调侃道“规划规划，都是鬼在画”，规划是专家在搞，决策是市长在做，规划听从于市长，在做大政绩的驱使下，规划的执行最后往往会走了样。

回过头来再看看国务院提出的“差别化落户政策”，政府是希望大部分人尽量到建制镇和小城市落户，因为这样既能解决农民工进城刺激内需的问题，也能分步有序地解决人口自由迁徙问题，还能有效缓解大城市的“城市病”问题。只是，如果仍然与以往一样，规划只停留于纸面而缺乏有效的配套改革措施，则凭良心说，到头来这一政策恐怕也还会沦为政府的一厢情愿而已。那么，到底需要哪些配套措施呢？

第一，要促进公共服务均等化。现有政策下，公共服务的筹资主要由地方政府负责，小城市公共财政收入少，公共服务水平自然无法与大城市相提并论，在这种情况下，人们凭什么要选择在小城镇落户？所以，公共服务均等化不仅仅要在城市和农村之间，在城市与城市之间，特别是大城市和小城市之间也要均等化。可行的解决办法就是要提高公共服务的统筹层次，比如养老、医疗、教育等问题，最好实行全国统筹。

第二，要做好产业布局。在经济发展模式上，过去的几十年，中国讲究“县际竞争”，大城市有丰厚的财力，可以对大企业实行巨额财政补贴，其结果就是大城市的产业越来越强，而小城市无法与其抗衡，就容易进入恶性循环。时至今日，我们应该对“县际竞争”的“招商引资”模式进行反思，政府要对不同的城市有不同的功能定位。比如，北京是政治中心、金融中心、研发中心，你不能再让它成为制造业中心，否则，大家还是会削尖了脑袋往大城市里挤。

最近一些大城市出于控制人口的目的在做产业转移，比如把一些低端产业、个体商户或者小商品市场清理出去。其这么做的目的是因为低端产业或者小商品市场需要很多的人，却对地方税收贡献甚微，还是在为地方利益着想。这还是老一套的行政思路，还是一种行政手段而不是市场手段，其最终的效果估计好不到哪里去。其实，一个城市运转是需要各个层次的服务人员的，没有建筑工人，没有清洁工，没有保姆，没有餐厅服务员，城市能有活力吗？

第三，要处理好小城市与大城市的关系。已有的经验和研究表明，孤立地发展小城镇迟早会失败的。我们现在在城市发展思维上有一个很大的误区，就是老把中小城市的发展与大城市的发展切割开来，以为只要把更多资源、更多资金给了中小城镇，它就发展起来了。这是错误的，事实证明，脱离了大城市，小城镇的发展就没有了动力源。所以，最重要的是推进包括诸如社会保障制度的打通和公共服务的接轨，比如建设大城市与周边小城市之间的高铁或高速路连接，推进公共服务和社会保障的跨区域覆盖等等。

第四，要处理好“逆城市化”问题。世界发达国家的经验表明，当一个国家的城市化率超过50%时，就会出现“逆城市化”的苗头，即有人开始想从大城市迁到小城市，或者想从城市迁到农村。2013年，我国的城市化率已经达到53.37%，“逆城市化”已经开始了。如果一个北京市民想把户口迁到武汉或者迁到农村怎么办？按照现在的政策，这种想法的实现同样很难。市民要把户口迁到武汉，按理说这既符合资源自由配置的经济原则，也符合国家“严格控制特大城市人口规模”的规划要求，是应该提倡的。但是这里存在两个障碍：一是武汉未必愿意，因为武汉更希望对进入人口进行筛选；二是市民本人也不一定愿意，因为他要考虑各种养老、医疗、子女入学能不能顺利迁移到武汉。而城里人要想到农村生活，恐怕会更难。因为现在政策规定，农村的宅基地和房子不能卖给城镇居民，既不能自己盖房，又不能买房，城里人到农村去住在哪里呢？所以，要想保障城里人的迁徙自由，与保障农民的迁徙自由一样，需要解决的问题也还有很多。