（赵晓  陈金保）

近日，网络和媒体连续拷问残保金的管理和使用。残保金究竟征了多少？这些钱都用到哪里去了？残保金的收支是否应该公开？这些拷问一方面折射出我国公众的社会主体意识和参与意识不断增强，另一方面也反映出我国公共财政收支透明度与民众的期望确实还存在不小的差距。

虽然残保金不属于税收收入，但作为一种政府基金性收入，要求其公开收支情况，这是没有什么争议的。其一，《残疾人保障法》规定残保金纳入财政预算管理，而十八届三中全会的决定文件中对“建立现代财政制度”的基本要求就是“实施全面规范、公开透明的预算制度”，残保金收支公开理应是“透明预算”的题中之意。其二，2006年开始由地方税务机关代为征收残保金后，各地残保金征收额基本上都出现了数倍的高速增长，据保守估计，全国一年征收额至少有数百亿元。而财政部1995年发布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》明确要求残保金实行“专款专用”，没有公开，老百姓怎么知道这如此巨额的资金使用是否“专款专用”了呢？其三，“公开是原则，不公开是例外”，这 是《政府信息公开条例》的基本精神，残保金既然是取之于民，就要“取”得清楚，而要用之于民，也要“用”得明白，没有公开，怎么能保障纳税人的知情权呢？

残保金收支要不要公开、公开的程度如何固然很重要，但我们更应该关注的是残保金政策的执行效果，因为有证据表明，现有的以“收钱”为核心的征收模式已经曲解了残保金制度的立法本意。

残保金的全称叫“残疾人就业保障金”，是国家为促进残疾人就业而设立的政府性基金。按照规定，各企事业单位均应按照不少于本单位在职职工总数的1.5%-2%比例安排残疾人就业，未安排残疾人就业或安排的人数不够比例的，应缴纳残保金。这一政策的制度本意是利用经济手段强迫企业接收残疾人就业，残保金可以视为企业违反这一政策后所被迫缴纳的“罚金”，这种“罚金”既不是“税”，也不是“费”，让企业交钱的根本目的是为了促进残疾人就业。从世界范围看，这一制度设计也符合国际惯例，目前全世界有170多个国家和地区有类似的法律和规定。

但是，我国这一政策的执行效果如何呢？先看一组数据：残保金征收方面，自2006年后，各地的参保金征收额持续攀高。以北京市为例，2013年征收额近30亿元，是2005年的10倍还多。残疾人就业方面，据《2013年中国残疾人事业发展统计公报》显示，2013年，全国城镇新就业残疾人36.9万，其中按比例安排残疾人就业只有8.7万，占比还不足25%。而2005年，全国城镇新就业残疾人39万，其中按比例安排残疾人就业11万，占比达到28%。也就是说，虽然企事业单位被“罚”的钱越来越多，可按比例安排残疾人就业的总人数和占比却都下降了。只要交了钱，安不安排残疾人就业无所谓，这种“只管收钱而不顾就业”的做法显然曲解了残保金制度的立法本意。

造成这一尴尬现象的原因主要有三个：一是残保金这一看似科学的制度设计，其实早已走进了误区。很多企业觉得残疾人是累赘，怕惹麻烦，宁愿交钱了事。另外也有很多企业，如出租车公司、安保公司，本身就不适合聘用残疾人，但“一刀切”的残保金制度只能让他们被迫交钱。二是政策宣传不够，很多企业把残保金视同为税收或收费，政府让交钱就交了，根本没有搞清楚残保金的真正含义。三是政府对残保金的征收和使用透明度不高，得不到企业的广泛认同，被动式遵从的结果逐渐就背离了政策的初衷。

所以，对于残保金，我们不能只盯着钱花哪里去了，更不能只盯着能不能多收点，而是应该把残疾人群体是否真真实实从中受益放在考量的第一位。

首先，奖罚要分明。对于职工规模较大而聘用残疾人比例又很低的企事业单位，要采用累进式的单位人员残保金缴纳金额，安排残疾人就业比例越低，单位人员残保金缴纳金额就应该越高。比如，日本、荷兰、土耳其等国家都规定，不同规模的企业所应录用的残疾人比例不同，规模越大的企业，录用的比例也越高。当然，惩罚的同时，更应该加大超额安排残疾人就业的奖励力度。以北京为例，2013年每少安排一名残疾人需缴纳残保金33636元，而每多安排一人只奖励3000-5000元，奖励额度太低，而且奖罚金额极不对等，不能钱进了兜里就舍不得拿出来。

其次，要用好残保金。依据《残疾人就业保障金管理暂行规定》，残保金的用途大致有四个方向：一是用于残疾人职业培训；二是奖励和扶持超比例安排残疾人就业的单位；三是扶持残疾人集体从业和个体经营；四是补助残疾人劳动服务机构的经费和其他开支。一个不容回避的客观现实是，由于残保金的使用限制较严，想把这些钱用出去很困难，各地都还有很大一部分的残保金一直在国库里“休眠”。要问的是，我们征收残保金的目的到底是什么？是为了收更多的钱吗？是为了让这些钱在国库了躺着睡觉吗？为什么不用这笔钱在市场上为残疾人购买职业培训呢？为什么不可以多开办一些福利性企业呢？为什么就不能突破上述四条的限制，用这些钱为残疾人改善民生买单呢？